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浅论现行法律框架下的火灾善后

作者:祁治军  张东

       过去的2018年也算?#33945;?#22810;事之秋,一年间全国各地先后发生了多起工商企业较大和重大火灾事故,其中具有代表意义和重大影响的事故包括“6?1”达州通川塔沱市场火灾、“8?25”哈尔滨酒店火灾以及“11?28”张家口爆炸火灾事故。这些火灾事故的发生不但造成了巨额财产的损失,而?#19968;?#26080;情地吞噬了包括消防员在内的众多无辜的生命。痛定思痛,警钟长鸣,我们肯定?#19988;?#21385;行安全生产不放松,避免此类事故再次发生。然而,对于已发生的火灾事故,及时地止损减损,直面争议并化解纠纷,在保障各方基本权利的基础上补偿、救济受害人,恢复生产、经营秩序等善后事宜的处理,也许是更加现实而急切的问题,也是需要艰苦、细致、专业的工作才能完成的任务。?#25910;?#22240;亲身参与过几起火灾事故的善后处理,欲借本文就如何在现行法律框架下处理火灾事故发表几点拙见,以期共飨。

       一、火灾事故处置一般程序

       工商企?#23707;?#24037;矿业,向来以物资密集、从业人员流量大、易?#23478;?#29190;商?#21453;?#20648;量大为?#28798;?#29305;点,日常管控范围广,火灾防控意识时有疏漏,发生火灾意外的风险系数更高。因此,近些年来,伤亡多、损失重、影响较大的火灾事?#35782;?#25968;发生在上述企业之中。火灾事故发生后,根据现有制度及相关经验,一般必经以下处理程序:

       (一)火灾?#21496;?

       根据我国?#26029;?#38450;法》及其相关法律规定,一旦发现本企业火情,对工商企业或工矿业管理者而言,除立即报警外还应立即组织引导现场人员疏散,组织本企业人员自扑自救;待消防人员到达火灾现场后,协助消防?#26412;?#21161;遇险人员、排除险情及?#21496;?#28779;灾。

       (二)火灾事故原因认定

       消防人员专业灭火工作结束以后,消防机关将依据?#26029;?#38450;法》、《火灾事?#23454;?#26597;规定》等相关规定,依法对火灾现场进行勘验、调查,并根据勘验、调查分析结果制作、送达《火灾事故认定书?#32602;?#35748;定火灾事故的原因。

       (三)火灾事故责任认定

       消防机关火灾事故原因经认定后,火灾事故属地有管辖权的政府应急管理部门应依据我国《安全生产管理法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等相关规定,依据对事故的成因与?#28798;剩?#20174;而分析、?#33539;?#36131;任主体和责任程度,并依法对相关责任主体和责任人分别做出行政处罚决定或刑事处罚建议。行政处罚由应急管理部门直接作出。涉及刑事责任认定的,交由公安机关立案侦查,对犯罪嫌疑人采取相应的强制措施,进而由检察院对其提起公诉,通过刑事诉讼程序追究刑事责任。

       (四)政府应急处置

       火灾发生地县级以上地方政府(一般由政法委和法制办牵?#32602;?#23558;成立应急处置领导小组,启动、组织和领导相应的应急处置工作。根据我国《突发事件应对法》的相关规定,火灾事故发生后,地方政府应立即组织领?#21152;本?#25588;和处置工作,组织调动救援队伍,启动调用应?#26412;?#25588;物资设?#31119;?#25511;制事态发展。安抚受灾群众、协调受灾企业或商户、沟通司法机关、律师和公证机构;制定救灾方?#31119;?#20027;持指导各部门工作,使其各司其职,将一切工作均纳入法治轨道。

       (五)善后赔偿、补偿

       受灾企?#23707;?#21463;灾群众、商户的追偿、补偿工作是火灾善后的最后一?#32602;?#22240;为涉及各方切身权益,做到公平、公正是终极目标,因此也是最重要、最复杂的一?#32602;?#38656;要充分打通各种层次的救济渠道,多管齐下方能实现。同?#20445;?#36825;也是律师本阶段的工作重点。

       二、火灾后期善后赔偿、补偿救济工作的实务难点及困境分析

       (一)消防法规与民事法律不能完全衔接

       我国消防法等相关法规作为行政部门法,主要涉及行政责任认定及刑事责任建议,未明确涉及如何承担民事侵权责任。但民事责任的?#33539;ǎ?#21364;恰恰依赖于行政责任、刑事责任的前置认定。由于二者在实务中常常不能很好衔接,导致火灾事故民事责任主体认定及责任比例划分久拖不决,从而无法满足受害人补偿及时性的诉求。?#38047;?#20110;火灾处理?#20445;?#38656;要对现场进行清理、盘点、造册登?#24688;⒙家?#24405;像、固定证据,还需要对相关受害人财产损失?#20999;?#20998;类登?#24688;?#19987;业评估、因果关系的分析认定,此类复杂细致的工作不仅需要大量时间,还需要律师、鉴定评估机构等专业第三方的相互配合。这些方方面面的工作琐碎但?#30452;?#35201;,协调起来绝不容易。

       (二)消防机构负责认定事故原因

       从执法现状看,我国火灾事故原因认定单位为消防机构。而对于消防机构在认定火灾原因的程序却缺乏法律法规的明确要求,既不能做到公正、公开,?#32622;?#26377;?#23454;?#30340;法律监督,从而容易导致最终结论缺乏公?#24066;?#30340;情况。在实务中,消防机关出具的《火灾事故认定书?#32933;?#20107;故原因认定最权威性依据,是?#33539;?#34892;政、刑事和民事等法律责任的基础证据。实践中,消防机关的这一行为通常被认为是科学调查行为,而非行政行为,因?#24605;?#20351;相关责任主体和责任人对火灾原因认定不服,也无法提起行政复议或行政诉讼。

       (三)应急管理部门划分事故责任

       2009年之后,根据现行?#26029;?#38450;法?#32602;?#28040;防机构不再负责划分事故责任,而是由应急管理部门来负责事故责任划分。事故责任恰恰关系到民事赔偿、补偿阶段的责任比例划分,关系到各个责任主体的赔偿范围?#22242;?#20607;金额。由于缺少相应地听证程序,相关当事人很难通过行政手段,对某些争议的结论请求纠正和调整。即便到民事诉?#36758;?#27573;,人民法院审判工作也面临着同样的巨大困难。

       三、如何充分运用法律手段妥善处理火灾善后赔、补工作

       (一)火灾善后赔偿补偿之博弈

       如上文所述,商业企?#23707;?#24037;矿业火灾事故的善后赔偿、补偿阶?#38382;?#19968;场众多权利主体的博弈。常出现很多权利主体对赔偿、补偿的范围和数额不尽满意,发生争议是必然的。大家都千方百计地使自己的利益最大化,有时甚至采取极端手段发泄不满。这就要求各级政府要充分发挥主导作用,科学运用行政权力,充分调动、组织及协调律师、公证、评估等专业人员的力量,形成统一合力,为受灾群众和企业提供全方位的司法救助,畅通表达利益的渠道,妥善处理人民群众的利益矛盾。这也对律师等法律工作者提出了更高的要求。

       (二)火灾善后处理难点之原因

       1.侵权责任主体和受害人主体的多元性

       在我国商业企?#23707;?#24037;矿业中,除自有产权经营者以外,往往其实际经营者并非所有权人,而是由某个承租?#33487;?#20307;承租或承包后,再继续分租分包经营,甚至多层分租分包或者挂靠。这种运营模式必然会导致火灾事故存在多个可能的责任主体和受害人主体。在这些可能的责任主体中,哪一方将成为真正的责任承担方主要取决于起火原因和成灾原因,包括火灾是如何发生和如何发展蔓延成灾两大方面,区分和鉴别这两方面成因往往存在较大的?#35759;取?#36825;?#25237;?#28040;防部门和政府应急管理部门提出了挑战,同时也拉长了责任?#33539;?#30340;时间。

       2.火灾事故侵权行为与结果之间通常存在多因一果的因果关系

       多因一果关系在法律上是指由数个无意思联络的因素共同作用,造成了同一损害结果的发生。火灾发生和火灾蔓延正是多种原因相互竞合的结果,如违规操作导致燃烧起火,建筑材?#29616;?#37327;导致火灾蔓?#21360;?#25193;大,消防设施缺陷导致火灾进一步扩大。在火灾中多个侵权主体?#25237;?#20010;侵权行为对应多个因果关系,这也是火灾事故复?#26377;?#20307;现。

       3.火灾事故民事赔偿诉讼时判决结果不统一

       正是由于火灾善后赔偿、补偿的复?#26377;裕?#22312;民事诉?#29616;?#24456;多案件的在案证据不能达到高度盖然性的证明标准,补充举证?#36136;?#20998;困难。在这种情况下,为维护当事人的权利,减轻其举证负担,法院一般会行使自由裁量权,降低证明标准。这样的?#38376;?#26041;?#20132;?#32467;果有时不可避免地会导?#24459;?#35785;率、再审申请率、上访率上升。

       四、处理火灾善后事宜思路

       (一)准确把握火灾事故处理总目标

       律师等法律工作者应当引导工商企业的相关权利人(所有权人、出租人、承租人)理性?#34892;?#22320;进行火灾善后处理。在事故发生后督促此类相关权利人立刻成立危机处理小组,协助地方政府和消防人员组织实施现场救援、疏散和安抚群众,保护现场,配合地方政府灾后调查取证和清理现场?#21462;?

       (二)协助当事人与地方政府理性?#34892;?#27807;通

       从目前已经发生的多起工商企业火灾处理的实际情况来看,事故发生后的一?#38382;?#26399;内,受到火灾损害的当事人往往情绪激动,矛盾突出,甚至采取过激行为冲击政府机关,?#29616;?#24433;响社会稳定。尤其那些在社会上引起广泛关注的重大火灾案件,部分受害者在司法救助程序尚未启动前,由于缺乏法律知识?#31209;?#20047;必要的解释与疏导,甚至误认为地方政府应当承担赔偿责任。此刻,律师等法律工作者应当督促和代表各方权利人,积极开?#26500;?#36890;?#25237;?#35805;,准确表达各方的利益诉求,理性寻求解决方案。同?#20445;?#20063;利于避免政府大量行政资源的浪费。

       (三)协助火灾相关权利人(或相关责任人)开展善后工作

       律师应当积极配合政府拟定和出台赔偿和补偿计划,参与?#34892;?#32452;织与受灾主体协商赔偿事宜。配合人民调解委员会的调解工作,加大安抚力度,避免引发大规模的上访,导致后续工作难以展开。此外,律师应当发挥专?#30340;?#21147;,深入开展对赔偿对象的调研工作,了解受害人的索赔请求,进行必要的市场调查取证;并着重了解受害人索赔的举证能力,真正做到在未来的调解和?#27010;?#36807;程中有的放矢。

       (四)协助受害人善后

       火灾事故因其突发性、偶然性,导致各方当事人均缺乏足够的心理?#24613;浮?#22240;此,律师有必要协助地方政府和火灾相关当事人做好心理安抚,使他们的情绪重新稳定。尽快正?#35775;?#23545;和接受火灾现实。保持理性,配合开展善后工作。同时协助受害?#25628;?#25321;?#27010;?#21644;调解的方式,将其诉求明确表达给责任方,表达给人民调解员以及民事法庭。以求高效、迅速处理善后事宜。

       五、小结

       综上,商业企?#23707;?#24037;矿业火灾因其涉及范围大,赔偿数额高,证据大量灭失等原因,使善后工作变的尤为复?#21360;?#23427;涉及包括消防、应急管理等地方政府各部门、包括建筑物所有权人、经营人等在内的相关权利人、责任人以及火灾事故受害者之间的相互沟通,相互配合。因此,在现行法律框架下进行火灾的善后处理恰当与否,直接关系社会秩序稳定和和?#22330;?

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